土地储备开发模式的政策变迁

一、土地储备开发政策的理解

1.土地是财富之母。土地是最有价值的资源，国家垄断土地储备开发。

【资料图】

2.开发土地需要钱。地方政府开发经营土地资源需要启动资金，但很多地方政府都没有足够的钱。

3.企业借机参与谋利。企业在地方政府缺钱的大背景下，借机参与本应由国家垄断的土地开发，共同经营土地资源，并分取一部分利益。

二、近年来土地储备开发政策的变化

1.土地储备开发模式举例

(1)土地储备机构作为实施主体，通过从银行借贷融资，然后自行直接采购征地拆迁补偿服务，及基础设施建设的承包商。这大概是最纯正的模式。

(2)土地储备机构作为实施主体，但委托一家企业做土地开发管理，土地开发管理企业代表储备机构管理征拆服务及工程承包商。土地开发管理企业收取一定的管理费。

(3)土地储备机构委托一家企业做土地开发，企业作为土地开发主体，同时作为融资主体，负责采购征拆服务及工程承包商。土地开发企业取得一定的投资利润。有的是固定利润，有的是根据土地出让价款分成。

(4)土地储备机构与地方政府全资的国有企业，实行一套人马、两块牌子，以企业为主体经营土地开发项目。

2.相关政策法规变化

2016年2月2日，财政部、国土部、央行、银监会发布《范土地储备及资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号);2018年1月3日，四部门发布新修订的《土地储备管理办法》(国土资规〔2017〕17号)。需要注意的有以下几点：

(1)土地储备工作只能由土地储备机构承担，城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。

(2)土地储备机构定位为事业单位，公益一类;剥离从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分。

(3)土地储备机构不得再从银行业金融机构融资。财政资金无法解决的，只能通过发行土地专项债券融资。

(4)社会资本不得作为土地开发主体。

前面提到的很多模式变得不合规，但实践中仍有操作。

3.政策变化原因分析

(1)地方政府债务风险管控需要

土地储备机构逐渐变成了地方政府的融资平台公司，甚至直接由融资平台公司负责土地储备开发，形成了大量的地方政府债务。包括委托企业作为开发主体实施的情形，最终形成的都是政府债务。

(2)土地储备开发回归公益性质

过去，土地储备开发逐渐从公益行为变成了商业行为，地方政府与开发商合谋炒作房地产，是导致房地产市场异化的根源之一。

三、问题和出路的思考

新政策下，企业怎么从土地开发中分一杯羹?

1.政府采购

通过传统的政府购买服务、政府采购工程的方式，企业作为承接单位、承包商，获取工程利润。问题是，投资单位可能没有参与的途径。

2.PPP模式

单纯的土地一级开发无法做PPP，可探索将土地开发打包到片区开发项目中。

3.非标模式

投资人与地方政府或平台公司合作，具体模式不拘一格，但核心在于通过开发土地、出让土地，取得收益。尽管目前一些操作模式的合法合规性存疑，但实践中也有操作空间。对此，当前政策法律体系的尴尬：违规不一定违法;违法不一定无效。相关政策文件的层级过低，一般并不会直接导致合同无效。

但是，个人觉得有两个红线需要注意：

(1)是否形成地方政府债务或隐性债务，否则将面临较大的政策风险，即使法律上合同有效，仍然可能影响项目实施。

(2)是否影响项目融资落地，否则仅靠自有资金可能就没有实施价值了。

本文一步规范地方举债融资行为的通知，法务探讨：财政部：严禁通过举债储备土地到此分享完毕，希望对大家有所帮助。